Intervención de la fuerza pública en el proceso de restitución de tierras de las víctimas del conflicto armado

Dídima Rico Chavarro

En este artículo se identifica a la fuerza pública como actor del conflicto armado colombiano, y se cuestiona su intervención como parte determinante en la focalización de los predios a restituir y las consecuencias para el desarrollo de los acuerdos de Paz de La Habana.

El significado y alcance de la restitución de tierras a las víctimas del conflicto armado encuentra fundamento en el desarrollo del derecho a la paz, en el marco de la justicia transicional, los avances jurisprudenciales y los propósitos de la ley que prioriza la seguridad para la restitución de las tierras.

PALABRAS CLAVE: paz, justicia transicional, restitución de tierras, Ministerio de Defensa, derechos de las víctimas, retorno, fuerza pública, macrofocalización, microfocalización, seguridad.

Introducción

En este trabajo expondré los resultados de los hallazgos y el análisis de la investigación, que dan cuenta de las dificultades de materializar los objetivos de restitución de tierras a las víctimas del conflicto armado que han sido desplazadas forzosamente por abandono o despojo de sus territorios, situación que amerita restablecer sus derechos e impedir que se generen nuevos hechos o circunstancias victimizantes por posibles estrategias de reserva para uso del suelo.         

Una de tales dificultades está en el papel de la fuerza pública como garante de las condiciones de seguridad para la priorización de las zonas de macro y micro focalización de los predios reclamados por las víctimas y la garantía de su restitución, proceso que requiere el análisis de la forma como se crearon y como opera el desarrollo de las acciones dirigidas a cumplir el mandato legal, teniendo en cuenta que la transparencia y la imparcialidad devienen especialmente de la distancia que los actores
del conflicto tengan frente al proceso de restitución, en este caso del Ministerio de Defensa.

En ese horizonte, es necesario tener en cuenta que las fuerzas armadas son un actor directo del conflicto, de ahí que a las mesas de negociación de La Habana se sumaron altos representantes de estas en calidad de “comando estratégico para la transición”, como lo denominó el Gobierno.

Al respecto, Iván Márquez, negociador de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (Farc), declaró en su oportunidad:

            Es de un valor inobjetable que por primera vez en la Mesa, representantes activos de las      Fuerzas Armadas

            (…) se sienten en igualdad de condiciones a iniciar las discusiones e intercambios sobre los asuntos del proceso cuya naturaleza es de importante trascendencia militar. (Citado en   Semana, 2014).

Si se tiene en cuenta la relación directa entre conflicto y causas estructurales a las que se vinculan las fuerzas militares, la participación del Ministerio de Defensa en la estructura de los procesos de restitución de tierras se visualiza con sospecha. Esa toma de posición en términos normativos lleva necesariamente a las preguntas: ¿Es posible que un actor del conflicto armado, comprometido en las causas no superadas de la guerra, sea al mismo tiempo y en medio del conflicto uno de los órganos encargados de liderar el proceso de restitución de tierras a las víctimas del conflicto? ¿Es posible que pueda mantener la suficiente imparcialidad frente a la delicada labor de definir el camino de seguridad, para determinar el derecho de las víctimas del conflicto frente a la continuidad del proceso de restitución de sus tierras?

La Ley 1448/2011, “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones” (Ley de Víctimas) se expidió e implementó en medio de una confrontación armada. A pesar de que se mantienen los diálogos de paz entre los actores del conflicto, estos se desarrollan en medio de la confrontación bélica, por haberlo decidido así las partes que suscribieron el acuerdo general para los diálogos dirigidos a poner fin al conflicto armado. En ese contexto, se generan profundas tensiones y se identifican debilidades que afectan la efectividad de los procesos de restitución de tierras y la seriedad del proceso, habida  cuenta que la Ley de Víctimas se considera una de las políticas prioritarias del Gobierno nacional.

En el marco propuesto es necesario que las medidas que el Gobierno colombiano expide e implementa a fin de alcanzar el restablecimiento de los derechos de las poblaciones que se incluyen en las bases de datos del Registro Nacional de Víctimas respondan a unos estándares internacionales de derechos.

La metodología de la investigación desarrollada es dialéctica, de ahí que se asume que el cambio solo es posible si se conoce el origen de los conflictos, y si se comprende que las tensiones que en blanco y negro se manifiestan como contradicciones en cada momento en que se realizan son manifestaciones múltiples, pero en últimas, atribuibles siempre a causas estructurales no resueltas, que dieron origen al conflicto armado.

¿Es posible que un actor del conflicto armado, comprometido en las causas no superadas de la guerra, sea al mismo tiempo y en medio del conflicto uno de los órganos encargados de liderar el proceso de restitución de tierras a las víctimas del conflicto? ¿Es posible que pueda mantener la suficiente imparcialidad frente a la delicada labor de definir el camino de seguridad, para determinar el derecho de las víctimas del conflicto frente a la continuidad del proceso de restitución de sus tierras?

Causas estructurales que no se erradican sometiendo al enemigo, sino negociando agendas de paz; superando las condiciones inequitativas que se mantienen en el tiempo y que hacen perder la perspectiva por la forma que aparentan representar; y visibilizando las causas profundas del conflicto. La identificación y análisis de dichas causas constituyen la base para la construcción de los mecanismos que permitan cambiar el mundo en que vivimos.

Se requiere, entonces, el compromiso y la disposición académica suficiente para comprender y aceptar que la transición implica nuevos pactos políticos e instrumentos jurídicos que ayuden a redefinir los espacios de relaciones comunitarias basadas en el reconocimiento de la diversidad, el pluralismo ideológico, la solidaridad y las diferencias que desde posiciones contrarias reclaman sus derechos.

Las disposiciones legales se deben fundar en el propósito de propiciar que las políticas puedan avanzar progresivamente y de manera universal hacia el restablecimiento pleno de los derechos de las víctimas del conflicto, especialmente de aquellas que han sufrido el mayor flagelo que las afecta: el desplazamiento forzado con fines de desterritorialización.

El desplazamiento de los habitantes de sus lugares de vida, es sabido, se produce como consecuencia de estrategias que responden a intereses geoeconómicos propios de la globalización, que conllevan el despojo de tierras de las poblaciones aborígenes y el abandono forzado de estas por temor a la muerte o por pérdida de los tejidos vitales de las comunidades.
Si se avanza política y jurídicamente hacia la terminación del conflicto armado y se generan las condiciones socioeconómicas globales y diferenciales para la construcción de la paz, es posible eliminar las causas que dieron origen al desplazamiento y la vulneración de los derechos. En ese sentido, se analiza el papel y la forma como las fuerzas armadas deben garantizar las condiciones de seguridad para que en las zonas en las que se adscriben las tierras de las víctimas puedan ser restablecidos de manera apropiada sus derechos y para que se visibilicen las circunstancias contextuales que permitieron las violaciones a derechos humanos con el fin de evitar que se repitan nuevamente.

La identificación de los criterios que definen los derechos vulnerados a las víctimas permitió establecer algunas de las dificultades de la Ley 1448/2011 para satisfacer sus propósitos, así como las condiciones legales, reglamentarias e institucionales existentes para alcanzar las metas propuestas por el Gobierno en cumplimiento de sus políticas de priorización de los derechos de las víctimas del desplazamiento por abandono o despojo forzado de sus tierras.

Conocer los criterios que soportan los estándares básicos para el logro de los propósitos ayuda a definir los correctivos que la política pública debe desarrollar para garantizar los derechos vulnerados, máxime cuando en el desplazamiento forzado existe responsabilidad de parte de las fuerzas armadas dada su condición de actor de la confrontación armada.

Factores estructurales del desplazamiento forzado frente al despojo o abandono de tierras por las víctimas del conflicto

En medio de una geografía física atravesada por tres cordilleras, y políticamente definida como un Estado de derecho constitucional, Colombia vive una guerra cruenta especialmente en las zonas rurales, cuyos efectos como un continuo espacial se evidencian en los centros poblados de municipios y ciudades capitales (Cuartas y Rico, 2007). Esa situación, que también se expresa en graves violaciones a los derechos humanos, ha producido más de cinco millones de personas en el exilio y una fuerte tensión de intereses económicos y políticos originados en una profunda desigualdad social y económica: el 40% de la riqueza se encuentra concentrada en el 1% de la población, mientras la pobreza y la miseria que es una de las más altas de América Latina se encuentra por encima del 60%.

La experiencia del conflicto armado colombiano y la violación sistemática de derechos humanos que se agudiza y persiste, llevó a que en 1991 Colombia introdujera en la Carta política una reforma a la Constitución de 1886 con el fin de modernizar el Estado y poder acceder de manera desregulada y flexible a los mercados mundiales en proceso de globalización.

Como consecuencia se profundizó la concentración de la propiedad de la tierra, y comenzó una nueva territorialización dirigida a generar otras formas de producción e intercambio necesarias para la “reconfiguración del problema agrario”, como afirma Reyes (2009), por medio de un proceso masivo de despojo, desplazamiento forzado y compra de tierras, propiciado por la confluencia narco-paramilitar, hecho reconocido como “contrarreforma agraria”, de forma que su impacto fue notorio en casi la mitad de los municipios del país (pág. 409).

La experiencia colombiana y sus reflexiones sobre la necesidad de terminar el conflicto que tanto daño ha generado para el tejido de la vida del país, llevaron a introducir por primera vez en el mundo del derecho constitucional la paz como derecho fundamental de las personas, y deber para el Estado de promover y realizar las acciones necesarias para terminar el conflicto armado y garantizar la convivencia pacífica (art. 22 CP).

Dos décadas después de esa proclamación jurídica vinculante para el Estado colombiano, en el marco del Foro 2010 o Foro Social Mundial sobre la Educación para la Paz, la Declaración de Santiago sobre el Derecho Humano a la Paz (Declaración de Santiago), firmada en Santiago de Compostela (España) el 10 de diciembre de 2010, la declaró como un derecho de los pueblos en consideración a su valor universal, conforme lo establece el preámbulo de la Carta de la ONU y, por ende, precondición y consecuencia del disfrute de los derechos humanos. Sin embargo, en los antecedentes de la Declaración de Santiago no se reconoció el aporte del pueblo colombiano al introducir por primera vez en su Constitución Política la paz como derecho fundamental.

En desarrollo de esa Declaración, en el 2012 se creó por el Consejo de Derechos Humanos de la

ONU un grupo de trabajo encargado de negociar un proyecto de declaración sobre el derecho a la paz, que vincula este derecho con la terminación de todo tipo de violencia estructural tanto en los ámbitos públicos como privados, y más allá de considerar la paz como ausencia de conflicto armado la relaciona como un derecho individual y colectivo, y con conceptos como educación para la paz; derecho a la seguridad humana; entorno seguro y sano y, por tanto, derecho al desarrollo económico, social, cultural; derecho al medio ambiente; derecho de las víctimas; y resistencia ante la opresión.

Al respecto, recientemente Amnistía Internacional (2014) expresó en el documento Un título de propiedad no basta. Por una restitución sostenible de tierras en Colombia:

 

Para ilustrar la situación, la organización internacional afirma que según las estadísticas oficiales ganarse la vida de manera sostenible con la agricultura es muy difícil, el conflicto ha servido para concentrar mucho más la propiedad de la tierra y ponerla al servicio de la minería, la agroindustria, ganadería y cultivos. En ese contexto “el 57.5% de la población rural sigue siendo pobre, el 23% en situación de pobreza extrema” (Amnistía Internacional, 2014, págs.18 y 19).

De otra parte, el geógrafo inglés David Harvey, en su intervención en el V Encuentro Internacional de Economía Política y Derechos Humanos, organizado por la Universidad Popular Madres de Plaza de Mayo,

destaca a Colombia como caso patético de las consecuencias nefastas del modelo neoliberal. ‘La historia de Colombia es terrible porque es un ejemplo claro de                acumulación por desposesión’ (…) pues los gobiernos de este país andino han entregado               el territorio a las transnacionales minero-energéticas para su explotación, las cuales a su    vez son protegidas por el ejército y cuentan con todas las garantías y gabelas del Estado colombiano’. ‘La acumulación por desposesión se da en Colombia como la mercantilización, y privatización de la tierra, expulsión violenta de campesinos y la transformación de los derechos comunes en derechos privados. La desposesión se logra liberando activos, incluida la fuerza de trabajo a un coste bajo y, en algunos casos, nulo’. (Arellano, 2011).

En ese contexto, se ha identificado y reconocido que el origen del conflicto hunde sus raíces en factores estructurales nacionales e internacionales, propios de una nación dependiente, y se manifiesta en aspectos sociales producto de la insoportable concentración de la propiedad de la tierra, que según el S.J. Javier Giraldo llevó a estallar el conflicto armado en los 60, continuó en los años 1980-1985 y mostraron “que en 409, municipios de 28 departamentos (42% del territorio nacional), los narcotraficantes compraron las mejores tierras” (2015, pág.18).

De otra parte, el modelo de seguridad basado en la eliminación del enemigo, implementado en Colombia, se soporta en la doctrina Monroe como explican Cuartas y Rico (2007, pág. 25).

La doctrina de seguridad que desde 1940 adquirió más fuerza, se encuentra directamente vinculada a las directrices e intereses geoestratégicos de los Estados Unidos, que en alianza con la oligarquía colombiana, con fines de acumulación, impulsa la apropiación y el uso de la tenencia de la tierra puesta al servicio de modelos económicos transnacionales y expoliadores, materializados mediante procesos de despojo y apropiación violenta de las tierras de los aborígenes y pobladores naturales (Giraldo, 2015, pág. 33).

El desarrollo e implementación de esas políticas y estrategias de reconfiguración social y territorial, entre las que se encuentra el desplazamiento forzado de las personas de sus territorios, actualmente se consolidan como megaproyectos, propios de la globalización, como el narcotráfico, la explotación minera y energética, la agroindustria (Centro de Memoria Histórica, 2013, pág. 21).

En el proceso de consolidación del modelo económico en expansión y como parte fundante de un nuevo modelo político, se generó una política para controlar y eliminar cualquier acto de la naciente insurgencia que pusiera en riesgo la estabilidad del sistema, que se enmarca desde los inicios de los conflictos que por la tierra enfrenta Colombia, en la denominada teoría de la dependencia, la cual pretende realizar un análisis global de la economía, desde un punto sistémico (Semana, 2014).

Con el surgimiento de los grupos de insurgentes levantados en armas por la defensa de la tierra, el presidente Guillermo León Valencia expidió el Decreto 3398/1965, un instrumento jurídico de sometimiento de la ciudadanía a las reglas de la política, que ya anunciaba el ejercicio de un poder propio de un Estado de corte militar que interviene la democracia, pues se estableció como obligación que todos los hombres y mujeres podían ser utilizados por el Gobierno en actividades y trabajos con los cuales contribuyeran al restablecimiento de la normalidad, y la participación en la defensa civil se consideró permanente y generalizada.

El presidente Carlos Lleras Restrepo, tres años después, convirtió en legislación permanente el decreto reseñado y la legislación complementaria. La Ley 48 de 1968 promovía la participación de ciudadanos en la defensa, mediante patrullas civiles y porte de armas de las fuerzas armadas en manos de personas y grupos de la sociedad civil, como se expuso en el artículo “El paramilitarismo y resultados de los procesos de justicia y paz”. (Rico Chavarro, 2010, pág. 44).

El ascenso y consolidación de esa política de Estado bajo un patrón de violencia sistemático y generalizado fue el centro de las grandes violaciones a derechos humanos en el país, y ocultó las estructuras del poder criminal que vinculan la acción conjunta de grupos paramilitares y agentes estatales que participaron en una línea de tiempo en el diseño, ejecución intelectual y material de planes criminales para cegar la vida y bienes de miembros y simpatizantes de la organización política denominada Unión Patriótica. La Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) así lo reconoció, al establecer la responsabilidad del Estado colombiano en 1994, por el asesinato del senador Cepeda Vargas, cuya responsabilidad internacional por violación también fue reconocida por el Estado colombiano (CIDH, 26 may. 2010).

El desarrollo de la política estatal llevó a la creación y legalización de las Convivir, y su posterior formación en Autodefensas Unidas de Colombia (AUC) o paramilitares legalizadas por el gobernador de Antioquia Álvaro Uribe Vélez, y luego bajo su mandato como presidente de la República durante el periodo 2002-2006 legitimadas socialmente con la firma el Acuerdo de Santa Fe de Ralito, del 2004, el cual se constituyó en unos “pactos de refundación del Estado” (Centro de Memoria Histórica, 2012, pág. 187).

Una estrategia política oscura que consolidó una alianza entre mafiosos, narcotraficantes, paramilitares, políticos, empresarios y funcionarios públicos de todas las armas del poder público, que sembraron la muerte en el país, bajo una cultura práctica tanática puesta al servicio de la consolidación de un modelo económico con intereses geoestratégicos propios de la globalización en expansión.

En el Informe del Centro Nacional de Memoria Histórica (2013), fueron presentadas por el gobierno cifras que dan cuenta de la profunda violación de derechos humanos que el país vivió de 1985 a 2012. Entre los hechos victimizantes se registraron 220.000 homicidios relacionados con el conflicto, 25.000 personas desaparecidas forzosamente y más de cinco millones de víctimas de desplazamiento forzado.

El desplazamiento forzado colectivo es definido como:

Aquella migración a la que se ve abocado un colectivo humano, dentro del territorio nacional o hacia las zonas de frontera, abandonando su lugar de residencia y sus actividades económicas habituales, porque sus vidas, integridad física o libertad han sido vulneradas o se encuentran amenazadas por causa y con ocasión del conflicto armado interno o por las violaciones masivas de los derechos humanos. (Cinep, 2008, pág. 15). 

La estructura política de implantación del régimen político puesto al servicio del modelo económico, sentado sobre la expoliación de los recursos naturales, dio paso a la negociación con el paramilitarismo y la expedición de la Ley 975/2005, Ley de Justicia y paz.

La Ley de Justicia y Paz se consideró el primer intento de introducir en Colombia unas condiciones propias de la justicia transicional. Un instrumento que, en realidad, pretendía a través de una negociación entre el Gobierno y su aliado necesario, el paramilitarismo, legitimar las estructuras del crimen y legalizar los capitales fruto de las grandes perpetraciones en derechos humanos.

Como ejemplo, está el desplazamiento forzado de más de cinco millones de personas que tradicionalmente habitaban las tierras del campo, especialmente el campesinado, los indígenas y los afrodescendientes, por la estrategia paramilitar diseñada para la adquisición de ocho millones de hectáreas de tierra para expandir el poder macabro de los intereses particulares y alianzas empresariales en las regiones donde el desplazamiento ha sido más fuerte (Amnistía Internacional,

2014).

En ese marco, se dejan planteadas algunas reflexiones sobre la efectividad de la Ley de Tierras estrategia de justicia transicional, frente a la efectividad de la política de restitución de tierras a las personas que por abandono o despojo se vieron obligadas a desplazarse o fueron desplazadas de sus territorios.

¿En qué términos y condiciones la Ley 1448 de 2011, sus reglamentaciones y su implementación logran restablecer efectivamente los derechos de las personas que fueron desarraigas de sus territorios? ¿Qué tanta efectividad y transparencia hubo en el establecimiento de las condiciones de seguridad que se ordenaron como función de las fuerzas militares en el marco de los procesos de restitución de tierras tanto en la etapa previa al proceso como en la entrega del bien a restituir? Son preguntas aún sin responder.

Desafíos territoriales en la implementación de la Ley de Tierras y posibilidades de restitución

En medio del conflicto se comenzó el proceso de implementación de la Ley de Tierras, el cual por su propia naturaleza y las condiciones de seguridad establecidas ha presentado serias dificultades en el territorio diverso y desigual que es Colombia no solo por la diversidad étnica, cultural, sexual, de género, sino para lograr sus objetivos y satisfacer los derechos de las víctimas a través del proceso de restitución.

Entre otros, el derecho a no ser discriminado por la condición de desplazado. El desplazamiento genera una estigmatización y una exclusión, superpone y agudiza la discriminación por sexo, por origen social y por clase. Las manifestaciones de la discriminación son diversas, pero se destacan: i) graves limitaciones en el acceso al servicio del Estado, ii) restricciones en el acceso a la tierra, iii) exclusión y marginación de los niños y niñas desplazados del sistema educativo (ACNUR, 2001, pág. 14, citado en CConst. T-268/03).

El proceso de exigibilidad de las víctimas por sus derechos obligó a la Corte Constitucional a expedir autos de seguimiento y control, los cuales desvelan que el Estado no ha generado las políticas necesarias para superar el estado de cosas inconstitucional que declaró en el 2004 a favor de las víctimas del desplazamiento forzado, y se concretan según el vii Informe presentado por la Comisión Colombiana de Juristas (2012), en los siguientes: auto 219 de 2011, Ref. Sentencia T-025 de 2004; auto 185 de 2004; autos 176, 177 y 178 de 2005; autos 218 y 266 de 2006; 233 de 2007; 116 de 2008; 008 y 011 de 2009 y 385 de 2010.

El presidente Juan Manuel Santos incluyó en el Plan de Desarrollo Nacional 2010-2014 políticas para prevenir el desplazamiento forzado y expidió la Ley 1448/2011, por medio de la cual da prioridad a la política de garantizar a las víctimas su derecho a la verdad, justicia, reparación y no repetición de los hechos victimizantes.

Entre los fines de la ley se mencionó dar inicio a la construcción de un marco jurídico que permitiera restituir el derecho fundamental a la tierra que las víctimas perdieron con ocasión del desplazamiento forzado, situación que las obligó a abandonarlas, o de las que fueron desposeídas como consecuencia de las disputas territoriales y económicas que han ocasionado las confrontaciones y los diferentes fines e intereses que expresa la persistencia de la guerra.

La Ley 1448/2011, por la cual se desarrollan y transforman las instituciones dirigidas a dictar medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y otras disposiciones, creó, entre otras: 1) los comités departamentales, distritales y municipales encargados de diseñar planes de acción dirigidos a incidir en los planes de desarrollo territorial, a garantizar los derechos a las víctimas y a fortalecer el Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas (SNARIV), que sustituyó al Sistema Nacional de Atención Integral a Población Desplazada (SNAIPD); 2) los programas presidenciales de atención integral contra minas antipersonales, derechos humanos, derecho internacional humanitario; y 3) la Unidad Administrativa Especial de Restitución de Tierras Despojadas, adscrita al Ministerio de Agricultura.

Para restablecer los derechos fundamentales de las víctimas de graves violaciones a derechos humanos, que han producido más de 7.438.023 víctimas a julio 13 de 2015, según se aprecia en la base de datos del Registro Nacional de Víctimas (2015), se generaron las condiciones técnicas para implementar la ley. Sin embargo, según datos de la Unidad de Víctimas el número de personas expulsadas durante el período 2012-2014 ascendió a 427.795, cifras que no coinciden con las establecidas por la Oficina de la ONU para la Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCHA por sus siglas en inglés) que afirma que son en total 514.905. Comparación que deja entrever la gravedad de la situación real de ese tipo de actos.

En la citada ley se da la condición de víctima sin discriminación alguna a quien tenga relación con los diversos actores del conflicto armado. En ese sentido, el acceso se hace mucho más amplio, las responsabilidades para el Estado más complejas y las condiciones para acceder a la verdad, la justicia y la reparación de los derechos de las víctimas presentan mayores dificultades.

De otra parte, la ley introduce el principio de buena fe en favor de las víctimas, el cual se constituye en uno de los principios propios de las garantías judiciales, como se establece en la Convención Americana de Derechos Humanos. En tal virtud, las pruebas que emanen de las víctimas son consideradas pruebas sumarias y tenidas en cuenta a su favor, por tanto el juez de conocimiento, en primera instancia, no puede entrar a cuestionarlas.

El desarrollo de las acciones de restitución de los despojados, como lo afirma la ley, se encuadra en un procedimiento de restitución y protección de derechos, que debe en primer lugar responder a un universo poblacional que queda delimitado por el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente, en el que se deben inscribir: a) las personas despojadas de sus tierras u obligadas a abandonarlas; b) La relación jurídica de las víctimas con las tierras; c) La determinación con precisión de los predios objeto de despojo, en forma preferente mediante georreferenciación; d) El período durante el cual se ejerció influencia armada en relación con el predio (art. 72 Ley 1148/2011).

El artículo 76 de la citada ley establece que para implementar en forma gradual y progresiva el registro de las víctimas reclamantes, entre los criterios se tendrán en cuenta: a) La situación de seguridad, b) La densidad histórica del despojo y c) La existencia de condiciones para el retorno.

Las estrategias de regulación nacional para establecer las condiciones de seguridad en el Registro y Restitución de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente fueron creadas por el gobierno mediante el Decreto 4829/2011, el cual por su alcance y su configuración institucional genera algunas tensiones y conflictos de intereses frente a las garantías de las condiciones de seguridad que se deben establecer para determinar si es posible restituir jurídica y materialmente las tierras a los despojados y desplazados, por la forma como se conformaron las instituciones encargadas de desarrollar el proceso.

Las garantías para la implementación y realización del registro y el proceso de restitución quedaron en cabeza de las instituciones encargadas de coordinar los esfuerzos interinstitucionales, a saber: 1) El Ministerio de Defensa Nacional, quien será el proveedor de los insumos en materia de seguridad e identificación de riesgos para el proceso de restitución de tierras, y su información es fuente obligada para definir las macrozonas a que se refiere el artículo 6 en el Consejo de Seguridad Nacional, así como para la instancia de carácter operativo implementada por el Gobierno Nacional; y, 2) La Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas (UAEGRTD).

La determinación de las condiciones de focalización de las tierras despojadas y abandonadas objeto de la restitución ha quedado en el Ministerio de Defensa, cabeza visible de las fuerzas armadas de Colombia, para lo cual fue conformado el Centro Integrado de Inteligencia para la Restitución de Tierras (CI2RT), como autoridad responsable de proveer los insumos para el trabajo de la Unidad de Restitución de Tierras, articular los esfuerzos al interior de la fuerza pública e impartir instrucciones para acompañar la política de restitución de tierras en su componente de seguridad (Centro Integrado de Seguridad, Directiva 03/2012). También está encargado de obtener y suministrar la información del proceso de restitución de tierras tanto en el nivel central como en el regional, como quedó establecido en la Directiva 042/2012 expedida por la Jefatura de Operaciones Conjuntas de las Fuerzas Militares de Colombia, el 21 de febrero de 2012.

La citada Directiva, que definió las líneas de acción estratégicas, ordenó (además de las propias de su función), “conducir las acciones militares complementarias en desarrollo de las estrategias trazadas en el plan de guerra, con el fin de fortalecer las luchas contra el terrorismo y allanar el camino de la paz”. Asimismo, estableció que el programa de restitución de tierras representa la construcción de un nuevo modelo estratégico en el que se contempla la participación militar, policial, de fiscalización y demás organismos de seguridad del Estado.

Esas funciones de las fuerzas armadas respecto del proceso de restitución de tierras, que comenzaron con la Ley 1448/2011, por denominarse “condición de seguridad” bajo la premisa de: “planear y ejecutar operaciones de control militar, dirigidas a fortalecer los niveles de seguridad, neutralizar los grupos armados ilegales y facilitar el normal desarrollo del proceso de restitución” fueron ampliando su radio de acción con la expedición del Decreto 599/2012, y se extendieron en las diferentes directivas hasta formar parte del plan de guerra y su consiguiente intervención.

Esas actividades cuestionan en primera instancia la legitimidad de las fuerzas armadas en el proceso de restitución, por ser parte fundamental de uno de los actores directos del conflicto armado. De por sí es inconveniente, pues el conflicto no se ha terminado, por el contrario la guerra continúa como táctica del Estado para erradicar el conflicto e impulsar la economía de las locomotoras. Tanto es así que en la directriz analizada se evidencia el desarrollo de una intervención militar en el marco del proceso de restitución, con efectos negativos para el restablecimiento del dominio de los predios de las víctimas, pues la focalización y consiguiente continuidad depende del informe de las fuerzas militares en ejecución del programa de restitución de tierras.

Es evidente que la focalización del registro de tierras, que debe aplicarse progresiva y gradualmente, depende en sus dos niveles (macro y micro) de las áreas geográficas en las cuales se realizará el estudio de las solicitudes recibidas, lo cual depende de la información que suministre el Ministerio de Defensa Nacional (Decreto 4829 de 2011, art. 5).

En desarrollo del reglamento expedido para la restitución, el Gobierno, mediante el Decreto  599 de 2012, señaló a la URT la responsabilidad de asignar las condiciones de seguridad propias de la focalización.

El decreto referido creó también los comités operativos locales de restitución y formalización de tierras despojadas y abandonadas forzosamente (COLR), que quedaron conformados por: a) el director territorial de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Tierras Despojadas (UAEGRT); b) los representantes de la fuerza pública delegados para participar en esa instancia según lo dispuesto por el Ministerio de Defensa Nacional, los cuales serán superiores con capacidad de decisión; y c) un delegado de la Procuraduría Judicial para la Restitución de Tierras.

El pronunciamiento de la URT se da con base en la información que le suministre el Ministerio de Defensa Nacional sobre las condiciones para continuar con el proceso de restitución, por ser al Ministerio a quien corresponde la responsabilidad de establecer las condiciones de seguridad para microfocalizar el área en la cual se encuentra el predio objeto de la reclamación. Además, esta institución armada también tiene la discrecionalidad para proponer la suspensión del proceso de restitución de tierras a favor de la víctima, si considera que las condiciones de seguridad se modificaron y el proceso se encuentra en riesgo, como quedó establecido en el artículo 22 del Decreto 4829 de 2011.

Así mismo, según el artículo 31 del Decreto 4829, de manera complementaria el Ministerio de Defensa deberá proporcionar la información relativa a la seguridad nacional, lo cual de por sí implica interacción de la política nacional en materia de conflicto armado con el desarrollo del programa de restitución de tierras y, por tanto, incide en la implementación progresiva de los niveles de satisfacción de los derechos de restitución de los predios a las víctimas.

El papel de las fuerzas armadas respecto a la entrega efectiva de las tierras a las víctimas es una atribución que emana del Decreto 599 de 2012 y no propiamente de la Ley de Víctimas, se limitó a señalar las condiciones que se deben garantizar para la restitución, que de por sí no implican necesariamente el retorno al lugar, sino el restablecimiento de un derecho fundamental, o a la indemnización, si así lo prefiere la víctima. En todo caso, ninguna autoridad del Estado y mucho menos alguna que esté comprometida como actor del conflicto armado debe obstaculizar el proceso de restitución; otra cosa es que con posterioridad al restablecimiento del derecho jurídico no pueda materialmente entregarse el predio o el título, en cuyo caso deberá procederse a indemnizar, como ya lo están ordenando algunos jueces. 

El no dar estricto cumplimiento por el Estado a la restitución de la propiedad de la víctima implicaría un incumplimiento de la Convención Americana de Derechos Humanos y, por tanto, se incurriría en una posible responsabilidad por mantener la injusticia y la impunidad. Así lo establece la Asamblea General de las Naciones Unidas en la Resolución 81 del 2005 sobre impunidad, y el principio 21 de los principios sobre los desplazamientos internos, que reiteran el derecho de las víctimas a la recuperación, indemnización y reparación justa de las propiedades que abandonaron o de las que fueron desposeídas cuando se desplazaron por la ocupación o usos arbitrarios e ilegales, por acción o por omisión de las obligaciones internacionales del Estado.

De ahí que resulte mucho más gravoso que el Estado, en su política de implementación de disposiciones dirigidas a garantizar el derecho vulnerado, realice estratagemas engañosas que contribuyan a mantener la injusticia frente al derecho fundamental de la víctima a que le sea resarcido su derecho a la restitución de su propiedad, es decir, que se termine denegando el acceso a la reparación que el Estado debe garantizar.

Recientemente el politólogo León Valencia alertó al gobierno del presidente Santos sobre la inconveniencia de sostener en las fuerzas militares la compleja labor de priorizar la focalización de zonas y predios objeto de la aplicación de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras. Afirmó el investigador, que “se les dio un valor negativo” a los militares al ponerlos a “valorar la situación de seguridad de las zonas objeto de restitución y a decidir en cuáles se podría iniciar la tarea y en cuáles no”. Afirma que

el resultado ha sido que de 73.000 solicitudes de restitución solo se han llevado a los jueces un poco más de 7.000 y los tribunales han proferido 1.368 sentencias restituyendo alrededor de 100.000 hectáreas, las demás solicitudes están represadas por efecto de la microfocalización. En tres años de aplicación de la ley no estamos ni en el cinco por ciento de las metas trazadas por el gobierno al momento de expedición de la ley. (Valencia, 2015).

Según los Principios de Phineiro, las condiciones políticas no pueden impedir que surta el reclamo de las víctimas del desplazamiento para que se les restituya su derecho a la tierra. En ese sentido, asignar al Ministerio de Defensa la labor de focalizar y levantar el informe para determinar las zonas geográficas propias del proceso de macrofocalización que pueden ser definidas como objeto del respectivo proceso de microfocalización y de registro, implica un restricción al derecho fundamental y, por tanto, se hace nugatorio el derecho fundamental pretendido por la víctima.

Entre diciembre de 2011 y mayo de 2014, según informe de la Contraloría General de la República, se han macrofocalizado por parte del Gobierno Nacional 14 zonas del país conformadas por 671 municipios distribuidos en 20 departamentos, y microfocalizado áreas en 85 de estos que equivalen a 4.319.141 hectáreas, de las cuales solo el 15% de las solicitudes tienen gestión. En estas zonas la UAEGRTD ha expedido 397 sentencias. En la zona norte del país se concentra más del 77% de los hechos de violencia y violaciones a los derechos humanos relacionados con la restitución de tierras, por parte de grupos paramilitares (págs. 9 y 10).

El informe de la Procuraduría continúa explicando que del total de las solicitudes de inscripción al RTDAF, 51.630 en macrozonas, solo el 12% se incluyó en el registro y el 3% no se incluyó. Así mismo, afirma que la gestión de la UAEGRT sobre el universo total de solicitudes es del 15% y el restante 85% estaría en espera de microfocalización.

Pero el problema de la restitución no es cuestión solo de que la mayoría de las áreas geográficas no se haya macrofocalizado, sino que de acuerdo con la información presentada por la Agencia Nacional de Minería (ANM) y recogida por el informe referido, a 30 de mayo de 2014 existían 6.077 títulos mineros vigentes, de los cuales el 71% se encuentra en municipios con solicitudes de inscripción en el RTDAF, en zonas macrofocalizadas para la restitución de tierras (págs. 15 y 16).

De otra parte, continúa el informe de la Procuraduría, de acuerdo con la información suministrada por la UAEGRT, del total de solicitudes presentadas (63.951) solo se han estudiado 23.917 correspondientes al 37% sobre 867.437 hectáreas desde que se comenzó a implementar la ley. Del total de las solicitudes, el 87% se encuentra en áreas macrofocalizadas y el 51% de las solicitudes se ubican al interior de 202 microzonas existentes a mayo del 2014. De otra parte, señala que del total de las solicitudes, el 49% está ubicado en las macrozonas en espera de la microfocalización. El procurador para la restitución de tierras atribuye esa situación difícil para el cumplimiento de la ley, a retos en materia de seguridad, retos de liberación de sospecha de minas antipersonales y retos en la prestación de servicios públicos (Procuraduría para Asuntos de la Restitución de Tierras, 2014).

Según el artículo 18 de los Principios Phineiro, el Estado está obligado a adoptar medidas legislativas que garanticen el derecho e impidan su vulneración:

            Los Estados deben velar porque el derecho de los refugiados y desplazados a la        restitución de sus viviendas,        sus tierras y su patrimonio se reconozca como un       componente esencial del Estado de Derecho. Los Estados deben garantizar el derecho a      la restitución de las viviendas, las tierras y el patrimonio adoptando todas las medidas        legislativas necesarias, incluida la aprobación, la modificación, la reforma o la revocación             de las leyes, los reglamentos o las prácticas pertinentes. Los Estados deben establecer           un        marco jurídico para la protección del derecho a la restitución de las viviendas, las    tierras y el patrimonio que sea claro y coherente y, cuando proceda, que esté unificado          en        una sola ley.

La facultad atribuida mediante decreto a las fuerzas armadas de Colombia, frente a las condiciones de seguridad, en tanto establece prohibiciones que limitan el acceso al goce del derecho es inconstitucional, pues las restricciones a los derechos fundamentales no pueden ser aplicadas, aun en estado de excepción y, en todo caso, cualquier regulación requeriría de una ley estatutaria. Según el Informe de Gestión de la UAEGRTD a marzo 31 de 2015, desde la creación y hasta la fecha se han realizado 320 comités en 17 oficinas territoriales, que cobijan 17 departamentos. En el proceso de macrofocalización que se realiza con fundamento en la información suministrada por el Ministerio de Defensa Nacional, hay 14 macrorregiones en 17 departamentos y 287 microzonas focalizadas en 417 municipios, y se han desarrollado de la siguiente manera:

Una vez se ha establecido el inicio de estudio de las solicitudes y se ha realizado la verificación de la información del predio y los antecedentes del despojo, se decide su inscripción o no en el registro, arrojando como resultado que de las 27.691 solicitudes que han iniciado estudio por estar en zonas microfocalizadas, 9.980 solicitudes han cumplido con los requisitos para ingresar al RTDAF (pág. 12).

Las víctimas han presentado ante la URT 75.122 solicitudes de inscripción al RTDAF de predios que han sido abandonados o despojados. El ingreso de estas solicitudes al registro de tierras se implementa de manera gradual y progresiva atendiendo criterios de seguridad, densidad histórica del despojo y condiciones para el retorno que son priorizadas por el Gobierno a través de la microfocalización de zonas (pág. 11).

De las 9.980 solicitudes inscritas al RTDAF por la ruta individual, se encuentran con solicitud de restitución (en demanda) 7.716. Se destaca que de las solicitudes con demanda, 2.232 solicitudes ya cuentan con sentencia de los jueces de restitución de tierras que corresponden a 1.866 predios, 3.127 núcleos familiares beneficiados y 94.299 hectáreas. De estas el 21% se ha dado en Córdoba, otro 14% en Tolima y 11% en Nariño y Valle del Cauca (pág. 20).

Respecto a la ruta de restitución de derechos étnicos territoriales se encuentran en estudio preliminar 120 casos de comunidades negras y pueblos indígenas y 8 pueblos indígenas y 10 consejos comunitarios han pasado a la etapa de caracterización, que corresponden a 9.296 familias, que cubren un territorio de alrededor de 1 millón de hectáreas reclamadas en 9 departamentos (pág. 45).

El marco jurídico de la política de atención, asistencia y reparación a las víctimas del desplazamiento forzado por abandono o desposesión de sus tierras tiene como fuente la sentencia de tutela 025/2004, por medio de la cual la Corte Constitucional declaró el estado de cosas inconstitucional frente a los derechos de las víctimas y ordenó al Estado desplegar las estrategias necesarias para proteger y garantizar el restablecimiento de sus derechos, especialmente dirigido a las autoridades que integran el SNAIPD, creado por la Ley 387 de 1997.

Los artículos 94 y 214 de la Constitución Política remiten a los estándares internacionales que se deben respetar para implementar la política pública de restitución en Colombia, referidos del derecho internacional de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario.

Las pautas de aplicación con carácter vinculante y con prevalencia en el orden interno, según el artículo 93 de la Carta política y los derechos constitucionales, deben ser interpretadas conforme a

los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia, y frente al alcance en el orden interno de la Convención Americana de Derechos Humanos considera de relevancia especial y pauta hermenéutica la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Entre ellos, los Principios sobre Reparaciones de las Naciones Unidas, los Principios Internacionales para la Restitución de Viviendas y Patrimonio de los Refugiados y la Población Desplazada (Principios Pinheiro) y los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos de Personas, conocidos como Principios Deng, concretamente los principios 21, 28 y 29.

De otra parte, los Principios Rectores del Desplazamiento Forzado que contribuyen a la interpretación del derecho en el contexto del desplazamiento forzado interno, son los numerados como 1, 8, 10 y 13 correspondientes a la protección contra el genocidio, las ejecuciones sumarias y prácticas contrarias al derecho internacional humanitario, que ponen en riesgo la vida de la población desplazada, pero también el derecho a la restitución como parte del derecho a la reparación integral, que es referido por el artículo 17 del Protocolo Adicional de los Convenios de Ginebra de 1949. Igualmente la Declaración de San José de Costa Rica sobre Refugiados y Personas Desplazadas, y la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de Naciones Unidas y su Protocolo Adicional.

Especial relevancia reviste la Resolución 60/147 de Naciones Unidas, que consagró una serie de principios y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos y de violaciones graves del derecho internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones, y el numeral 1° del artículo 63 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos que han reconocido que las víctimas de delitos en general, de graves violaciones de los derechos humanos y del desplazamiento forzado en especial, tienen el derecho fundamental a obtener una reparación adecuada, efectiva y rápida del daño sufrido. Lo anterior, dado que el daño sufrido desencadenó una vulneración masiva y sistemática de sus derechos fundamentales, lo cual dio lugar a una situación de vulnerabilidad, debilidad manifiesta, a unas condiciones de desigualdad, a una situación de vulneración de sus derechos fundamentales y a la ausencia de condiciones mínimas de existencia, de donde se deriva la procedencia de la reparación del daño sufrido. (CConst., SC-512/2012).

Es necesario pensar el territorio no solamente como un contenedor natural de recursos, sino como un espacio de poder, de gestión y de dominio del Estado; de hombres y mujeres; de grupos y organizaciones y de empresas locales, nacionales y multinacionales; poderes que se expresan como territorialidades de distintas escalas y con intereses, percepciones y actitudes diferentes, todas en permanente estado de tensión y confrontación dentro del marco del territorio estatal.3 De modo que hacer visible el carácter múltiple y político del territorio y de la territorialidad como acción de poder, permite reconocer una geopolítica interna nacional, regional y local, y por tanto reconocer el sentido y alcance de las disposiciones legales y políticas dirigidas a restablecer los derechos de las víctimas del conflicto armado.

En esa dinámica de la geopolítica interna la lucha por el territorio y la territorialidad adquieren una gran importancia política. Esto implica que los movimientos sociales y las comunidades indígenas, negras, raizales y campesinas subyugadas, sometidas y desterritorializadas por los poderes hegemónicos del Estado, de los paramilitares y del capital nacional y transnacional, asumen la lucha por el territorio, resisten y construyen colectivamente, y de acuerdo con sus diferencias e intereses específicos, participan desde su empoderamiento territorial en la construcción de un proyecto de nación.

Conclusiones

Avanzar en el proceso de consolidar la paz pasa por la identificación de los factores estructurales que definieron la persistencia del conflicto y la constante violación de los derechos de las víctimas como parte de la estrategia de consolidación del modelo económico sujeto al proceso de globalización.

Establecer una política estructural, territorial y participativa con las víctimas es una obligación con fuerza vinculante para el Estado colombiano, pues es un paso previo para acceder a unas condiciones que permitan la consecución de la paz.

Aplicar los criterios internacionales de derechos humanos a la política y las disposiciones nacionales que desarrollan la restitución de tierras en favor de las víctimas del conflicto armado es una obligación estatal.

El alto número de zonas territoriales sin macrofocalizar y sin microfocalizar por parte de la fuerza pública por razones de seguridad, deja entrever que la ley presenta enormes dificultades   para lograr las metas propuestas en el trabajo de garantizar la restitución de las tierras a las víctimas.

Se ha desvelado la inconveniencia para el cumplimiento de la Ley de Tierras de que la fuerza pública continúe en su papel de coordinar la focalización de las zonas geográficas de los predios objeto de restitución de las propiedades de las víctimas del conflicto armado tanto de macro como de microfocalización.

Los instrumentos internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia, y la jurisprudencia de la Corte Constitucional en el ámbito interno que definen la restitución como un derecho fundamental, permiten concluir que el papel de la fuerza pública en la focalización es inconstitucional, por tanto resulta oportuno reflexionar sobre la posibilidad de transformar la institucionalidad frente a esa situación.

La fuerza pública al ser parte fundamental del Estado como actor directo del conflicto armado aún no resuelto, en su papel de coordinadora del establecimiento de las condiciones de seguridad de las zonas objeto de restitución de la Ley de Tierras, no da garantía de legitimidad para liderar el proceso que le fue asignado y cuestiona al establecimiento frente a los intereses geostratégicos que mantienen las causas estructurales del conflicto, las grandes violaciones a derechos humanos y la impunidad.

Es conveniente que el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) como parte de la función encomendada, participe en la cartografía de las zonas no macrofocalizadas, en desarrollo de una agenda que aporte a la transformación espacial y frente a la situación que afecta a los baldíos y las propiedades vinculadas a los desplazamientos forzados.

La implementación de la Ley de Tierras lleva cuatro años y los resultados son exiguos, lo cual implica que los aspectos territoriales sean tratados en los comités de justicia transicional territorial, para controlar los efectos de priorización de intereses geoestratégicos que se sospecha pueden ocultarse con los obstáculos institucionales que el Ministerio de Defensa presenta para la focalización de las zonas y áreas geográficas del país, y para el restablecimiento del derecho fundamental de restitución de tierras.

Desde aquí se hace un llamado a los organismos internacionales de derechos humanos y a los comisionados en la Mesa de Diálogos de La Habana, para la revisión del Decreto 599 de 2012 pues la garantía de la restitución de tierras es parte fundamental de las agendas de paz en su aspecto territorial y de justicia local.

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